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【转播】以专项行动助推未成年人保护形成新格局 作者:何挺 
时间:2021-06-01

  修订后的未成年人保护法和预防未成年人犯罪法(下称“两法”)实施在即,我国未成年人保护和预防未成年人犯罪工作即将跨入新的发展阶段。法律的价值能否得到实现,关键在于法律能否得到落实,这一点对于我国未成年人相关工作而言更是如此。长期以来,未成年人保护的重要性一直被强调,但却常常无法在与未成年人成长息息相关的各个方面得到充分的贯彻落实。毫无疑问,2020年“两法”的修订取得了重大的进步,但“徒法不足以自行”,法律规定上的进步还必须通过有效的法律实施才能最终实现,这就依赖于相关职责部门和主体的有效履职,依赖于落实法律规定的相关操作机制的建立与完善。

  近日,国务院未成年人保护工作领导小组成立,各地由民政部门牵头推动设立未成年人保护委员会,正是为了落实未成年人保护法所规定的政府领导的“未成年人保护工作协调机制”。最高检决定自2021年5月起至2022年12月在全国检察机关开展“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动(下称“专项行动”),则充分展现了检察机关主动作为,积极履行法律所规定的未成年人保护检察监督职责。这一专项行动方案在总结以往未成年人检察工作经验的基础上,对接“两法”的规定和未成年人相关工作实践中亟待解决的问题,以未成年人检察业务集中统一办理为依托,为今后一段时间未成年人检察工作的发展指明了方向,能够有力助推未成年人保护新格局的形成,具有多方面的重要意义。

  专项行动准确界定了未成年人检察在未成年人保护新格局中的定位,回答了之前一直困扰一线办案人员的“未成年人检察工作的边界在哪里”这一问题。在未成年人保护法所构建的新的“家庭、学校、社会、网络、政府、司法”未成年人保护格局中,检察机关参与未成年人司法保护的全过程,无疑是司法保护的核心力量。未成年人保护法第105条还赋予了检察机关对涉及未成年人的诉讼活动以及诉讼活动以外的事项依法进行监督的职权,这使得检察机关的法律监督职权源自司法保护,同时又能覆盖整个未成年人保护体系,涵摄对所有涉及未成年人的法律法规的执行监督。预防未成年人犯罪法第60条也以同样的方式规定了检察机关对未成年人重新犯罪预防工作等进行监督。

  如果说之前检察机关在未成年人保护的薄弱环节可能承担了一些本职工作以外的补位甚至替代的工作,是基于未成年人保护的现实紧迫需要和使命感。那么,在“两法”实施并确立了未成年人保护“国家责任”这一指导思想,在各个职能部门与相关主体的共同责任和法定义务得到明确的情况下,在未成年人保护的新格局之中,未成年人检察工作则需要坚守司法保护和覆盖全面的法律监督这一定位,以推动“六大保护”格局建立为己任。

  专项行动从多个方面明确了这一定位并提出了具体的要求。首先,专项行动立足于法律监督,其针对的正是未成年人保护领域有法不依、执法不严现象比较突出和执法监督机制尚不健全的现状,要求各级检察机关善于发现未成年人保护的问题与线索,研判其背后存在的执法不严问题,并综合运用纠正违法、检察建议、情况通报、工作协调等方式开展监督。其次,专项行动明确了在监督过程中发现相关问题向有关单位提出建议进行督导,而不是代替有关部门承担其应当履行的本职工作,同时也考虑到我国未成年人保护体系尚处于起步阶段和各地发展不平衡的现实情况,指出检察机关可以协助有关单位推进某项改进工作并加强跟踪督促,目的均在于助推相关职能部门履职尽责和完善相关的制度。最后,专项行动明确指出,监督的最终目的在于形成未成年人保护的合力。未成年人保护涉及社会生活的方方面面,必然需要由多个职能部门分工负责,但同时又需要加强各个职能部门之间的协作统筹,避免责任分散。检察机关在未成年人保护新格局中承担司法保护和法律监督职责,同样可以视作一种偏重于并擅长于发现问题与纠正问题的协作统筹机制,通过办案与监督的有效结合推动形成未成年人保护的合力。这就要求各地检察机关在开展专项行动时必须充分运用实践智慧,结合各地实践情况,加强与相关部门的沟通协调,注重发挥相关职能部门在未成年人保护某一方面的基础性作用,选择适当的监督方式凝聚各方力量。

  专项行动具有强烈的问题导向,梳理出目前在未成年人保护社会治理方面存在的八个方面突出重点问题,为实际工作如何开展明确了着力点。第一,专项行动覆盖事关未成年人健康成长的主要场景,将家庭监护和学校保护这两个未成年人生活的主要领域作为关注的重点。此外,鉴于网络空间已经成为新时代未成年人成长不可规避也不可或缺的场景,专项行动也明确将其作为涉及未成年人公共利益重点治理的领域。第二,专项行动直指法律已有规定但实践执行难度较大、易流于形式而需要通过重点监督落实的事项。例如,新修订的未成年人保护法吸收了检察机关前期探索的强制报告制度和入职查询制度,在前期探索的基础上扩大了相应的报告和查询范围,并明确相应的法律责任。这两项制度对于未成年人保护意义重大,但实际执行同样难度较大,需要各地检察机关积极推动,明确相应的配套制度和实际操作流程。再如,针对旅馆、酒店等对未成年人实施侵害的高发地点,虽然未成年人保护法规定了住宿经营者在未成年人入住时的询问、报告和联系的义务,但如何让住宿经营者树立起未成年人保护的自觉意识并积极主动履行义务,尚需相关主管部门持续性的履职和有力度的监管,各地检察机关需要积极推动和监督。第三,专项行动将法律修改尚不明确或遗留问题有待进一步细化探索的事项也列入重点突出问题,首当其冲的就是罪错未成年人分级干预。新修订的预防未成年人犯罪法初步构建了我国的罪错未成年人分级干预体系,但在对有严重不良行为未成年人适用专门教育和对因未达法定刑事责任年龄不予刑事处罚未成年人适用专门矫治教育措施方面尚不够明确详尽。在这种情况下,通过监督予以推动落实,保障对这些未成年人能够施以刑事司法之外有效的干预措施,无疑是一种较佳的选择和务实的路径,同时也能为后续的制度完善和法律修改提供实践经验。通过对这些突出重点问题的梳理和着力监督,专项行动实际上致力于系统保护和补齐短板,其长远目标在于在未成年人保护的新格局之下实现我国未成年人保护水平的整体提升。

  毫无疑问,监督本身不是目的,如何衡量和评价法律监督专项行动的成果重在实际效果。实际效果不仅仅体现在办理和监督个案中解决具体问题,更在于通过监督发现未成年人保护的普遍性困境,识别背后的制度与机制问题,深挖背后的深层次原因,综合运用刑事、民事、行政和公益诉讼四大检察职能,以效果为导向因地制宜、因事制宜,灵活采用各种监督方式,创新探索解决问题的长效机制。未成年人检察工作的实践创新探索先行已经为本次“两法”修改提供了重要的实践经验,专项行动也为延续和发展未成年人检察工作一贯以来的创新探索提供了空间并指明了方向。可以认为,随着专项行动的开展,在法律所赋予职责的引领之下,未成年人检察工作将在更为广阔的未成年人保护和预防未成年人犯罪领域开展新一轮的创新探索,必将有力助推我国未成年人保护新格局的形成。

  (作者为北京师范大学教授、北京师范大学未成年人检察研究中心执行主任)