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检察新闻
【转播】以理为要提升控告申诉检察效能作者:殷勇忠
时间:2021-04-19

    

  殷勇忠

  □控告申诉检察是检察机关法律监督体系的重要组成部分,也是回应人民群众新要求新期待的桥梁。在法治化、高质量发展的理念指导下,厘清控告申诉检察职权的内在机理,按照固本强基和系统化思维,以“理”为要、纲举目张,厘定“受理、办理、说理”三要素为主体的控告申诉检察工作机制,通过专项督查、创新增效等活动,推动提升接访办信、监督和救济等工作水平,最终实现“民有所呼、我有所应”的高质量发展。

 

  把信访纳入法治化轨道,是党的十八大确立的信访制度改革方向。进入新时代,高质量发展的新命题对运用法治思维明晰检察信访工作定位,以控告申诉检察方式及时受理、依法办理、主动回应群众信访诉求,防范和化解信访矛盾纠纷,实现维护群众合法权益与维护司法公平公正相统一,提出了新的更高要求。

 

  厘清内在机理,注入高质量发展新动能

 

  从微观视角看,控告申诉检察既是司法办案,更是司法服务,对其工作质效的评价,应以当事人体验为中心,以更好地满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全和环境的需求为标准,只有坚持政治性、人民性为根本遵循,厘清控告申诉检察的内在机理,才能为高质量发展注入新动能。

 

  把规范化办案作为提质增效的内生动力。接待群众来访、办理群众来信的本质就是办案,运用办案化方式解决人民群众合理合法信访诉求,符合社会对控告申诉检察工作的普遍认知。实践中,部分当事人对“合理但不合法”信访诉求的执念,当事人与司法机关之间对于“合法却不合情理”终结性处理决定和裁判结果的争议,通过信访渠道进入控告申诉检察范畴。“四大检察”“十大业务”法律监督格局的构建,为控告申诉检察职能、履职方式的融合发展提供了新契机,针对业已发生的涉法涉诉信访矛盾纠纷,以司法救济、检察监督等方式,依托诉讼化、规范化程序,重启审查或复查处理工作,助力提升息诉息访的公平性和正义性。以刑事申诉为例,修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》实行后,控告申诉检察部门统一接收刑事申诉案件,并指定检察官进行受理审查,必要时进行调查核实。经审查认为原案处理可能存在错误的,按程序移送相关刑事检察部门办理。受理与办理适度分离或称繁简分流的运转程序,使监督更专业、更精准,专事刑事检察的检察官或主办检察官办案组运用调卷复查、公开听证等方式,厘清是非曲直,防止司法权威与群众诉求产生较大错位,衍生缠诉缠访。

 

  把实质化息诉作为检验质效的重要标准。着力防范检察环节的矛盾纠纷,畅通群众诉求表达渠道是基础和前提,控告(申诉)人作为需求方,控告申诉检察人员作为供给方,依托12309检察服务中心导“访”入“诉”能动司法,探索简便易行的受理、办理和说理工作机制,对处于检察流程的群众信访,及时传递、反馈给案件承办人,并引起其重视,为赢得当事人对检察处理决定的认可奠定了基础。依托联合接访、带案下访等工作机制,控告申诉检察积极配合本院其他检察部门作出的刑事终结性处理决定、民事行政、公益诉讼检察监督结论等的答复工作,解疑答惑、指点迷津。对穷尽法律程序、诉求具有一定合理性的,可联合政府职能部门给予适当的帮助,进一步消解当事人不满情绪,增强息诉化解工作的公信力。由此,将矛盾的末端治理转为源头预防、将被动应对变为动态预防,提升控告申诉检察工作效应。

 

  坚持维护权益与司法终局的智慧视角。我国宪法第41条赋予公民批评、建议,以及向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,控告申诉检察部门坚持以人民为中心的发展思想,做好民生、民利的“代言人”和维护者是题中之义。当前,控告申诉检察的职责范围包括了对实施司法活动的公安、法院、检察院及其工作人员阻碍行使诉讼权利、违法办案等的监督,对终结性刑事处理决定、裁判的监督,等等;并且,对本院管辖内的诉讼监督案件依法导入相应法律程序、分流移送其他检察业务部门办理后,负有跟踪督促及联合首办责任部门“三个月办理过程或结果答复”的职责,对检察环节司法办案风险负有监测、预警和组织协调化解的主体义务,努力防范信访矛盾集聚上行,最大限度减少不和谐因素。对自行办理的控告申诉案件,要严格执行信访终结程序,对已穷尽法律程序的,在控告申诉人同意和配合下,启用公开审查、信访评查等程序,对当事人拒不接受终局性法律处理意见或监督结论的,经省级检察院复查,依法予以终结。控告申诉检察业务部门只有在把好“入口”、做好“出口”上出实招、下功夫,才能兼顾群众合法权益与司法公正权威的统一,真正发挥好法律监督最后一道防线的作用。

 

  厘定“受理、办理、说理”工作模式,以程序正义保障实体公正

 

  程序正义原则指导下的受理机制再造。涉法涉诉信访作为案件受理导入是控告申诉检察的基础性工作,体现了检察机关以正当程序为支撑,对利害关系主体合法权益的救济价值。受理机制的构建应处理好诉求多元化与立案标准化的平衡关系。首先,依法规范受理,畅通诉求表达渠道。对属于检察机关管辖范围的控告申诉事项,审查后及时作出受理决定,导入法律程序并答复控告申诉人;对不予受理的,做好解释说明工作;对不属于检察机关管辖的其他信访,转送主管机关处理并告知信访人,或者告知信访人向主管机关反映。通过依法规范做好受理前的答复和释法说理工作,真正做到让群众“最多访一次”。其次,准确甄别分流,调查核实适度前移。对符合管辖且予受理的涉检事项、诉讼监督事项统一归口,指定控告申诉检察人员在7日以内作出程序性处理决定,经审查控告申诉材料、法律文书等仍存在不明情况的,应当进行必要的调查核实,听取信访人控告申诉事实和理由、走访联系原案承办人和其他诉讼参与人,把握当事人核心诉求。调查核实的方式既可以是书面的,也可以是现场核查。控告申诉检察人员的调查核实工作可以帮助信访当事人由“访”入“诉”,防止在受理环节滋生信访矛盾。

 

  诉讼化、程式化的办理机制构造。将实体正义和权利救济理念贯彻到控告申诉检察办案工作中,通过办案的程式化、诉讼化构造提升办案效果。对当前和今后办理的“6+1”类控告申诉案件:刑事申诉、立案监督、阻碍律师依法行使诉讼权利、本院指定居所监视居住的决定与执行的监督、国家赔偿、国家司法救助,以及上一级检察院对下一级检察院不支持民事监督申请决定的复查案件,要压实首办责任,围绕控告申诉焦点和申请依据,严查细审、明辨是非,全方位审阅证据材料,提升监督水平。经办理,对刑事申诉案件有错误可能的、立案监督案件审查后需要侦查机关说明理由的,移送本院其他刑事检察部门立案办理;认为当事人民事监督申请符合受理条件的,应指令下一级检察院受理,必要时也可以直接受理。同时,彰显控告申诉检察办案活动的外部监督、内部制约等监督属性,对本院管辖的诉讼监督案件经审查初核后导入法律程序,对本部门管辖的控告申诉案件依法办理、调查核实并监督纠正,,对于辩护人、诉讼代理人控告阻碍行使诉讼权利的案件,既要调查控告反映的诉讼权利受到侵害是否属实,也要在规定的审限内精准纠偏,其办案过程是司法效率、救济权保障、监督制约的平衡博弈。近年来,有的地方探索涉法涉诉信访事项案件化办理,对尚未明确检察职能部门、诉求具有合理性的,作为控告自办事项进行案件化办理,例如,根据刑事诉讼法第145条的规定,对法院判决书未写明没收而公安机关未及时解除扣押予以返还的被告人持有的扣押物,控告申诉检察部门在依法核实的基础上,通过协调、跟踪和纠偏等方式,监督该机关依法对扣押物作出处理,彰显法律监督成效。

 

  检察官办案释法、场景化说理机制探索。控告申诉检察官对所办理案件的事实认定、法律适用和依法合规等要充分答疑解惑、释法说理,主动回应群众关切的问题。一是办案过程以案释法,传达清楚。以案释法是检察官的客观义务。控告申诉检察官在履行职责过程中,接访听诉、办信审查、核查监督等既是其检察工作方式,也是其与控告申诉人、其他诉讼参与人等的沟通桥梁,因此,在对原案全面审查、信访诉求客观评判的基础上,结合法律要旨,用通俗易懂的方式向控告申诉人作出解释和说明,传达说理务必清楚明了,不断引导控告申诉人对法律规定和办案结果形成较客观的认知。二是办结案件文书说法,提升效力。控告申诉案件的办理结果不仅要书面答复,而且要把说理引入法律文书制作,针对控告申诉人提出的事实和理由,运用证据厘清事实,适用法律对办案程序和结果进行说理,即阐明事理、释明法理、讲明情理。并且,结合控告申诉个体的教育文化程度和主观认知状况,对重点问题当面或电话沟通,促使其对检察处理意见的接受、认可。三是听证案件解惑普法,案结事了。针对部分控告申诉人对法律了解不够全面和准确,易在信访过程中不当解读法律的情况,依托检察听证平台,坚持为民、便民的原则,探索分层次、分类型、公示公开的场景化说理机制,引入人大代表、人民监督员、律师等社会第三方评议程序,着重围绕主要事实、关键证据和程序等展示、说理、讲法,疏导控告申诉人“信访不信法”的情绪,用阳光办案、智慧借助传播法治正能量,提升检察公信力。

 

  “求极致、重创新”,助力控告申诉检察高质量发展

 

  控告申诉检察既是业务性很强的政治工作,又是政治性很强的业务工作,在控告申诉检察职能的转型蝶变过程中,要始终抓住人这一关键要素,坚持把群众利益放在第一位,依靠人民群众实施法律监督,也要激发检察官新动能,全面提升控告申诉检察水平,以“求极致”的态度做好工作。首先,个案办理求极致,既要严查细审,稳扎稳打专业化、精准化,也要依法审慎、有理有据、谦抑平和,聚焦信访当事人的核心诉求,斟情酌理,找到其合法权益与司法公正的最大公约数,达到法、理、情正向趋同。其次,工作机制重创新,从专项治理、重点督查和典型示范中汲取智慧,深度夯实责任担当、作风效能等强基工程。以制度执行力为抓手,聚焦当事人权利救济、司法活动监督和社会矛盾化解等控告申诉检察职能,变事后交办、行政督导为依职能审查、息诉办案“双责”机制,对符合法定情形的,辅之有效的国家司法救助、刑事赔偿、政府帮扶等,让人民群众从公开、透明、公正的司法活动中体会检察为民的“温度”,有更多、更优、更实的获得感。

 

  (作者为上海市人民检察院第一分院副检察长)